Николаевская модель управления социальной защитой населения

Михаил Багмет,
доктор исторических наук, профессор,
декан факультета политических наук
Николаевского государственного гуманитарного университета
им. П. Могилы
Юрий Шклярский,
кандидат экономических наук,
первый заместитель председателя
Николаевской облгосадминистрации

Социальная политика нашего государства направляется на решение проблем пожилых людей, создание системы социально-психологической реабилитации инвалидов, а также лиц, пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы и т.д. Для этого необходимо иметь, в частности, совершенную систему социальной статистики, чтобы своевременно и объективно оценивать эффективность социальной политики и выявлять новые, социально незащищенные группы населения [1].

Каждое государство, естественно, имеет систему социальной защиты. Однако есть принципы, общие если и не для всех, то для стран, которые, образно говоря, вышли "из одного стручка" [2].

Исследователи утверждают, что в Европе действуют четыре основные модели социальной политики. Первая - континентальная. Она базируется на схемах страхования и спиввидносин с занятостью. Вторая - южно, основанной на ведущей роли семьи. Третья - система британского типа, изначально базировалась на универсальных схемах, а ныне тяготеет к рыночным принципам. Четвертой является скандинавская модель, базирующаяся на принципах всеобщего охвата [3]. Определяющим фактором, который отличает все эти модели друг от друга, является конечная ответственность за социальную защиту, которая возлагается на семью, государство или рынок.

Демократические преобразования, осуществляемые в процессе развития молодого украинского государства, обусловили, в частности, перераспределение властных, экономических и гуманитарных функций между центром и регионами. Что касается социальной работы, то здесь произошло значительное эволюция: от практического игнорирования - к пониманию необходимости тщательного исследования теоретических и методологических проблем, создание новых моделей эффективной социальной работы в условиях рыночной экономики [4].

У нас на Николаевщине поиск новой модели начался еще в начале 90-х годов. Собственно, тогда системы социальной защиты населения в ее современном понимании еще не существовало, а социальное обеспечение осуществлялось через отделы областных и районных исполнительных комитетов и ограничивалось назначением пенсий, пособий и предоставления населению куцых льгот.

Переход к рыночной экономике привел как к положительным приобретений, так и к серьезным социальным осложнениям. Достигла невиданных размеров инфляция, резко возрос уровень безработицы, значительно снизился жизненный уровень подавляющего большинства населения. Растущие потребности в социальной защите уже не могли быть удовлетворены в рамках старых подходов. Итак, жизнь выдвигала задачу: в короткие сроки создать новый механизм социальной защиты населения, который мог бы самосовершенствоваться и развиваться при любых изменений социально-экономических условий. Одновременно необходимо было помнить об ограниченности финансовых ресурсов и связанной с этим необходимости введения адресного принципа предоставления социальной помощи.

Кроме того, социальные службы должны были переориентироваться с работы по принципу "отработка запросов клиента на работу по принципу" навстречу потребностям клиента. Это означало, что учреждения социальной защиты должны отойти от позиции ожидания на обращения граждан и формального ответа на них и перейти к обследованию условий жизни населения, выявления нуждающихся и поиска оптимальных возможностей оказания им помощи. Важно было также обеспечить комплексный подход к решению социальных проблем: выяснить и оказать необходимую социальную помощь в каждом конкретном случае для каждого конкретного человека.

Процесс реорганизации требовал от работников социальной сферы глубокого понимания назревших проблем, высокого профессионализма, умения двигаться непроторенными путями. С этих позиций и началась в области работа по формированию новой системы социальной защиты населения.

Этот процесс можно условно разделить на три этапа:

1. Создание территориальных центров и развертывания их деятельности параллельно с деятельностью отделов социального обеспечения раймиськвиконкомамы (1991 - 1992 годы).

2. Создание управления социальной защиты населения путем объединения территориальных центров и отделов социального обеспечения (1993 - 1994 годы).

3. Реформирование новых подразделений в составе районных управлений социальной защиты, создания сельских и поселковых отделов (центров) социальной защиты населения (1995 - 1998 годы) [5].

После завершения организационного формирования системы перед работниками социальной сферы Николаевщины предстали непростые задачи: предстояло усовершенствовать процесс управления этой системой и обеспечить ее квалифицированными кадрами.

На первом этапе реорганизации создавались новые организационные структуры - территориальные центры при раймиськвиконкомах. Течение 1992 года эта работа была завершена.

Первые шаги деятельности территориальных центров показали, что это прогрессивная, действенная форма социальной работы. Ведь надомным обслуживанием, медицинской помощью инвалидам и одиноким людям почтенного возраста до их создания не занималась ни одна структура.

Но в результате детального изучения деятельности территориальных центров и анализа проблем стало очевидно, что осуществление возложенных на них функций в значительной степени зависит от их статуса. Распоряжением Николаевской облгосадминистрации от 25 ноября 1993 территориальным центрам был предоставлен статус отделов райгосадминистраций, а директорам центров - статус заведующих этими отделами [6]. Это помогло укрепить материально-техническую базу центров, дало им возможность заявить о себе как об основной организации, координирующей в городе (районе) вопросы социальной помощи и предоставляет ее населению в различных формах.

Параллельно с территориальными центрами продолжали свою деятельность по решению пенсионных вопросов отделы социального обеспечения раймиськвиконкомив. Толчком к выходу пенсионной службы на качественно новый уровень работы стало принятие в конце 1991 года закона Украины "О пенсионном обеспечении". В нашей области в связи с этим была разработана и реализована программа по созданию автоматизированных рабочих мест, проведено обучение специалистов приемам работы на ПЭВМ, сформирована база данных получателей пенсий и пособий. С января 1993 в каждом районе и городе функционируют компьютерные Микроцентр, что позволяет оперативно проводить как новые назначения пенсий, так и перечислять их только автоматизированным способом [7].

Однако уже в первый половине 1993 года создана в области система социальной защиты стала вычерпывать свои внутренние резервы. Параллельное существование на паритетных началах двух структур (отдела социальной защиты и территориальных центров) в условиях экономического кризиса не позволяло действовать слаженно. Названы подразделения не обменивались информацией, не взаимодействовали, хотя каждый из них сам по себе работал интенсивно. В то же время каждая встреча с пенсионерами, инвалидами убеждала, что их обращения и проблемы требуют комплексного подхода. Стало очевидно, что наиболее оптимальной моделью социальной защиты на уровне города, района должен быть объединена структура.

Второй этап реорганизации начался с декабря 1993 на базе 8 районов области. Это был эксперимент по созданию принципиально новой структуры - районного управления социальной защиты населения, которое объединило отдел социального обеспечения и территориальный центр [8].

В составе управления было выделено: отдел по пенсионным вопросам, отдел социальной помощи, объединенная бухгалтерия и хозяйственная группа. Реорганизация проводилась в пределах лимитов численности работников и фонда оплаты труда. Начальник управления получил полномочия заместителя председателя районной государственной администрации. Вследствие новаций за короткое время улучшилась управляемость социальными процессами, был ликвидирован разнобой в деятельности социальных служб. Задачи, вставали перед органами социальной защиты в этих пилотных районах, решались четко и организованно.

Результаты эксперимента были одобрены облгосадминистрацией. 1994 во всех городах и районах области были образованы управления социальной защиты населения. Это положительно повлияло на состояние социальной работы в целом [9]. Ведь эта модель дает возможность без расширения штатов и привлечения дополнительных средств оперативно и на качественно более высоком уровне решать проблемы малообеспеченных слоев населения.

Преимущества новой модели в 1992 - 1994 годах проявились, в первую очередь, в процессе реализации таких долгосрочных программ, как областная комплексная программа "Забота", Комплексная программа решения проблем инвалидности в Николаевской области, Программа первоочередных мер по организации натуральной и денежной помощи малообеспеченным слоям населения, Программа занятости населения, Программа улучшения положения женщин, семьи и охраны материнства и детства.

Впоследствии опыт реформирования социальной работы в нашей области изучило Министерство социальной защиты населения Украины. Президент Украины издал распоряжение о его поддержке, на основании чего Кабинет Министров принял соответствующее постановление.

Таким образом, наработанный в области опыт по созданию управлений социальной защиты населения стал достоянием всей страны, получил одобрение и был рекомендован для распространения.

На третьем этапе реорганизации (1995 - 1998 годы) при районных управлениях социальной защиты населения были созданы новые подразделения: отдел субсидий и отдел социальных гарантий и компенсаций. Для максимального приближения служб социальной защиты людям было сформировано сельские и поселковые отделы (центры) социальной защиты [10]. С тех пор структура управлений социальной защиты населения в нашей области состоит из пенсионного отдела, отдела субсидий, отдела социальных гарантий и компенсаций, отдела социальной помощи, а также объединенной бухгалтерии и кадровой службы. В свою очередь, при отделах социальной помощи было создано восемь структурных подразделений: с предоставлением населению достаточного минимума услуг, отделение социального обслуживания на дому, стационарные отделения, отделение медико-социальной работы с пенсионерами, центры ранней социальной реабилитации детей-инвалидов, продовольственные фонды, пункты реализации продуктов питания, пункты сбора вещей, хозяйственно-бытовые группы.

Но время властно требовал еще большего приближения органов социальной защиты населения с потребностями людей. Вот почему летом 1995 года на базе Прибужской и Галицинськои сельских советов Октябрьского района был начат новый эксперимент [11]. За счет средств, предусмотренных действующим законодательством, в пределах утвержденных ассигнований создавались сельские центры социальной защиты населения. Министерство социальной защиты населения, Кабинет Министров поддержали инициативу Николаевского областного управления социальной защиты. В области при исполкомах сельских и поселковых советов были созданы центры социальной защиты населения. Они призваны выступать как местные подразделения управления социальной защиты, на их работников возложены функции назначения пенсий, социальных пособий, государственной помощи семьям с детьми; субсидий; осуществление надомного обслуживания; координации работы организаций и предприятий, находящихся на территории сельского совета, по вопросам социальной защиты населения, информирование населения по социальным вопросам.

Выступая в роли низового (городского) подразделения в структуре управления социальной защиты населения, центр по характеру работы, по сути, отличается от районного звена социальной защиты. Если последняя работает с обращениями граждан, то работники центра по результатам обследований самостоятельно, не ожидая обращений, ведут работу по оформлению пенсионных дел, начисления субсидий, оказания необходимой социальной помощи и т.п. Таким образом, произошли перераспределение и передача исполнительных полномочий от управления к центру.

Но процесс реорганизации системы органов социальной защиты населения на этом не завершился. Так, в связи с проведением административной реформы в Украине, в 2000 году произошло объединение двух областных управлений - управления социальной защиты населения и управления труда и занятости населения - в главное управление труда и социальной защиты населения облгосадминистрации. Соответствующие изменения произошли и на местном уровне.

С 1 февраля 2001 вопрос начисления и выплаты пенсий были переданы органам Пенсионного фонда. Сейчас вновь модель включает:

1. Первичное звено - сельские (поселковые) центры социальной защиты населения, центры в отдаленных микрорайонах городов как подразделения производственного обеспечения социальной защиты.

2. Районные (городские) звено - районные (городские) управления труда и социальной защиты населения, осуществляющих организаторскую и контрольную функции, оказывают методическую помощь сельским центрам.

3. Областную звено - главное управление труда и социальной защиты населения облгосадминистрации, информационно-аналитический центр, которые обеспечивают необходимые организационные, технические и методические предпосылки для развития и усовершенствования системы, координируют деятельность всех ее подразделений [12].

Многолетний поиск эффективных управленческих решений на Николаевщине - не самоцель. Совершенствование системы организации и управления - это тот путь, который без дополнительных затрат средств, материальных средств позволяет работать результативнее, работать на людей, нуждающихся в социальной защите.

Именно эти факторы были приняты во внимание на шестом заседании Комитета по вопросам экономического сотрудничества украинская-американской межгосударственной комиссии, которое состоялось в апреле 1999 года. На основании достигнутых договоренностей относительно распространения николаевского опыта по созданию оптимальной модели социальной защиты населения на другие регионы Украины Кабинет Министров 22 ноября 1999 принял постановление "О распространении опыта Николаевской области в сфере социальной защиты населения" и определил Николаевскую область пилотной по вопросам усовершенствования системы социальной защиты [13].

Понятно, что любая управленческая система способна реализовать себя только при соответствующем кадровом обеспечении. Для этого в области уже несколько лет отрабатывается система подготовки и повышения квалификации кадров. Осуществляется системное повышение квалификации работников, уже работающих в учреждениях труда и социальной защиты населения, - курсы для заведующих сельскими (поселковыми) центрами социальной защиты, работников аппарата управлений и социальных работников с надомного обслуживания.

При информационно-аналитическом центре главного управления уже три с половиной года работает учебно-методический отдел, созданный для организационного и методического обеспечения подготовки и повышения квалификации кадров. Он разработал учебные планы, программы, модули для проведения всех указанных курсов повышения квалификации; программу методической подготовки преподавателей, участвующих в проведении занятий; подготовлено специальные программы для учащихся общеобразовательных школ и студентов высших учебных заведений.

Подготовлено и напечатано методические рекомендации для сельских, поселковых центров социальной защиты населения, стационарных отделений раймиськуправлинь; разработаны пилотные проекты по созданию системы отбора кадров, внедрения стартового обучения вновь назначенных сотрудников.

Новые кадры для системы теперь готовят: социальных работников - четыре профессионально-технические училища области, младших специалистов по социальной работе - два высших профессиональных училища. На основе договора между Николаевским филиалом Киевского национального университета культуры и искусств и областным управлением социальной защиты населения была начата подготовка молодежи по специальности "социальный педагог". Решен вопрос об учреждении на базе Николаевского государственного гуманитарного университета имени Петра Могилы подготовки бакалавров по специальности "социальная работа".

2001 с целью обеспечения качественной теоретической и практической подготовки специалистов по социальной работе, ее научного, методического и идеологического обеспечения, сочетание науки и практики, выработке региональной концепции оптимизации форм и методов социальной работы на современном этапе распоряжением председателя облгосадминистрации от 16 августа 2001 создана областная научно-методический совет по координации деятельности по вопросам формирования кадрового потенциала для учреждений социальной сферы. Уже на одном из первых своих заседаний он рассмотрел вопросы интегрирования учебных программ ВПУ - НГГУ имени Петра Могилы в единую программу.

Литература

1. Скуратовский В., Палий А., Либанова В. Социальная политика. - М.: Изд-во УАГУ, 1997. - С. 10 - 12.

2. Теренс М. Гансли. Социальная политика и социальное обеспечение по рыночной экономики. - К.: Основы, 1996. - 238 с.

3. Украинская государственность и проблемы истории, права, экономики, языкознания, философии и культуры. Сборник научных трудов. - Том II. - Николаев - Одесса: "Тетра", 2001. - С. 371 - 372.

4. Димитрова Л. Н. Социальная работа: логика развития / / Социальная работа в Украине: теория и практика. - 2003. - № 1. - С. 5.

5. Система социальной защиты населения Николаевской области: этапы реорганизации и преимущества. - Николаев, 2000. - С. 21 - 32.

6. Там же. - С. 41 - 42.

7. Там же. - С. 51 - 61, 90.

8. Шклярский Ю. А. Социальная защита: развитие и перспективы / / Социальная политика и социальная работа. - 1998. - № 1-2. - С. 40.

9. Пархомов С. Николаевский опыт / / Социальная защита. - 1998. - № 7. - С. 53.

10. Система социальной защиты населения Николаевской области: этапы реорганизации и преимущества. - С. 68 - 71.

11. Сельский центр социальной защиты. - Николаев. - 1999. - С. 20-29.

12. Украинская государственность и проблемы истории, права, экономики, языкознания, философии и культуры. Сборник научных трудов. - Том II. - Николаев - Одесса: "Тетра", 2001. - С. 40.

13. Система социальной защиты населения Николаевской области: этапы реорганизации и преимущества. - Николаев, 2000. - С. 40.

14. Научные работы. Научно-методический журнал. - Вып. 7. - Педагогические науки. - Николаев.: Изд-во МГГУ им. П. Могилы. - 2002. - С. 66.